农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见

河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等省、自治区农业（农牧、农村经济）、农机、畜牧、农垦局（厅、委），新疆生产建设兵团农业局：

近年来，中央高度重视粮食生产，出台了一系列强有力的扶持政策，促进粮食连年增产，为经济社会大局起到了基础保障作用。当前，我国粮食供求总量平衡，但结构性矛盾日益突出。受国内消费需求增长放缓、替代产品进口冲击等因素影响，当前玉米供大于求，库存大幅增加，种植效益降低。根据玉米供求状况和生产发展实际，亟需进一步优化种植结构和区域布局，提升农业的效益和可持续发展能力。

“镰刀弯”地区，包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，在地形版图中呈现由东北向华北-西南-西北镰刀弯状分布，是玉米结构调整的重点地区。该地区是典型的旱作农业区和畜牧业发展优势区，生态环境脆弱，玉米产量低而不稳。为贯彻落实中央关于加快转变农业发展方式的部署和调整优化农业结构的要求，发挥比较优势，推进农牧结合，促进产业提档升级，实现稳粮增收、提质增效和可持续发展，对当前“镰刀弯”地区玉米结构调整提出以下意见。

一、切实增强对“镰刀弯”地区玉米结构调整重要性和紧迫性的认识

优化“镰刀弯”地区玉米种植结构，既是适应性的主动作为，更是战略性的积极调整。

（一）推进“镰刀弯”地区玉米结构调整是提高农业综合效益的重要途径。近些年来，“镰刀弯”地区玉米发展过快，种植结构单一，种养不衔接，产业融合度较低，影响种植效益和农民收入。要加快调整玉米结构，构建合理的轮作体系，实现用地养地结合。推进种养结合，实施“粮改饲”，就地过腹转化增值，实现效益最大化。推进一二三产业融合发展，延伸产业链、打通供应链、形成全产业链，促进农业增值和农民增收。

（二）推进“镰刀弯”地区玉米结构调整是提升农业可持续发展能力的现实选择。“镰刀弯”地区是北方水资源匮乏的集中区域，也是退耕还林还草和生态涵养建设的重点区域。近些年，由于玉米生产快速扩张，水土流失、土壤沙化等问题加重，资源环境约束与生产发展的矛盾日益突出。需要转变发展方式，主动调整种植结构，适当调减一些非优势产区的玉米种植，走出一条资源节约、生态友好的农业可持续发展之路。

（三）推进“镰刀弯”地区玉米结构调整是增强我国农业竞争力的有效措施。受全球经济低迷、石油价格下跌、深加工疲软等多种因素影响，国际市场玉米供给宽松、价格下跌，而我国因成本上升等因素影响，玉米价格持续上涨，国内外玉米价格倒挂。受此影响，玉米及玉米替代品进口量快速增长，对国内玉米生产造成较大冲击。适应这种新趋势，必须主动调整玉米种植结构，缓解当前国内玉米库存压力，提升我国农业的国际竞争力。

对玉米问题要科学地分析、理性地判断，充分认识玉米在粮食连年增产中的重要贡献和保障国家粮食安全中的重要地位。同时，正确研判玉米供求趋势，特别是要看到当前库存增加较多是暂时的，玉米作为重要的能量饲料，需求呈增长的趋势是长期的。当前，推进“镰刀弯”地区玉米结构调整，主要是适当调减非优势区，对优势核心产区不仅不调，还要加强产能建设，保障谷物基本自给。各地一定要从全局和战略的高度，切实增强责任感和紧迫感，准确把握结构调整的重点和方向，调优、调特、调高、调深玉米结构布局，促进玉米生产持续稳定发展。

二、“镰刀弯”地区玉米结构调整的思路目标和重点任务

（一）指导思想

深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实新形势下国家粮食安全战略的总体部署，以市场需求为导向、以提质增效为目标，坚持生态保护优先，强化政策扶持，依靠科技创新，加强信息引导，尊重农民意愿，加快构建“镰刀弯”地区粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、产业融合的现代农业产业体系，着力提高农产品市场竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的可持续发展之路。

（二）基本原则

——坚持因地制宜，做到有压有保。综合考虑“镰刀弯”地区资源禀赋、区位优势、市场条件、产业基础等因素，保护优势产区，调减非优势区种植，优先发展比较优势突出的作物或产业，把玉米结构调整与培育区域特色农产品密切结合，避免产业同构、同质竞争，将资源优势转化为产业优势、产品优势和竞争优势。

——坚持市场导向，尊重农民意愿。充分发挥市场配置资源的决定性作用，以市场需求为导向，立足多元化、优质化的市场需求，通过规划指导、信息引导、政策扶持，合理安排作物品种结构。尊重农民意愿和经营自主权，搞好服务和引导示范，不搞强迫命令，不搞一刀切，充分调动各类生产经营主体积极性。

——坚持多业并举，推进产业融合。根据主要农产品自给水平和生产优先序，以销定产、以养定种，打造全产业链。减少籽粒玉米，因地制宜发展青贮玉米、鲜食玉米，统筹兼顾其他生态适宜性作物和优质饲草，科学推进种养结合、生产与加工结合。积极发展产前产后服务业，延长产业链，增加附加值。

——坚持创新驱动，促进提质增效。加大科研投入，推进农科教、产学研大联合、大协作，突破结构调整关键技术瓶颈，培育重大科技成果，促进节水、节肥、节药等高产高效技术转化应用，增强产业科技自主创新能力。创新生产经营方式，培育新型经营主体，发展农业社会化服务，示范带动结构调整，引导产业转型升级。

——坚持着眼全球，确保产业安全。充分利用国际国内两种资源、两个市场，建立产业预警机制。用好用足国际农产品贸易规则，建立健全有利于保护农民利益、玉米生产持续发展的贸易管理机制。引导国内企业在国际市场配置资源、布局产业，培育具有国际竞争力的大型农业企业集团。

（三）重点任务

力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米种植面积稳定在1亿亩，比目前减少5000万亩以上，重点发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等，推动农牧紧密结合、产业深度融合，促进农业效益提升和产业升级。一是构建时空匹配的布局结构。立足各地的气候条件、生产水平和产业基础，因地制宜、突出重点，从时间和空间上合理布局，科学引导不同类型区域农业结构调整。二是构建用养结合的种植结构。优化种植结构，推行粮豆轮作等生态友好型耕作制度，建立用地养地结合的土地利用模式，促进区域农业可持续发展。三是构建农牧结合的种养结构。充分挖掘饲草料生产潜力，大力发展草食畜牧业，形成粮草兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构，促进粮食作物、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。四是构建产加销结合的产业结构。建设鲜食、饲用及其他专用玉米原料基地，着力发展加工、物流和服务业，延长产业链条，增加生产效益。

（四）技术路径

围绕“镰刀弯”地区结构调整的目标任务，重点是推进“六个调整”。一是适宜性调整。重点是调减高纬度、干旱区的玉米，改种耐旱的杂粮杂豆和生育期短的青贮玉米。二是种养结合型调整。重点是粮饲兼顾，调减籽粒玉米、发展青贮玉米和苜蓿，以养定种，把“粮仓”变为“粮仓”+“肉库”+“奶罐”。三是生态保护型调整。重点是调减石漠化地区的玉米种植，改种有生态涵养功能的果桑茶药等经济林、饲草、饲油兼用的油莎豆等，既保护生态环境，又促进农民增收。四是种地养地结合型调整。重点是东北地区恢复大豆玉米轮作，因地制宜发展苜蓿玉米轮作，华北地区实行冬小麦夏花生（豆类）种植，发挥豆科作物固氮养地的作用。五是有保有压调整。重点是稳定玉米核心产区，调减北方农牧交错区、西北风沙干旱区、西南石漠化区等非优势区的玉米，特别是调减黑龙江和内蒙古第五积温带及部分第四积温带的玉米。六是围绕市场调整。重点是发挥龙头企业和新型经营主体的带动作用，实行订单种养、产加销融合。

三、“镰刀弯”地区玉米结构调整的重点区域

综合考虑自然生态条件、农业结构现状、生产发展水平、替代作物效益及结构调整潜力和可行性，把握好五个区域的结构调整重点和方向。

（一）东北冷凉区

区域特点：该区位于高纬度、高寒地区，包括黑龙江北部和内蒙古东北部第四、五积温带以及吉林东部山区，≥10℃积温在1900-2300℃，冬季漫长而严寒，夏季短促，无霜期仅有90多天，昼夜气温变化较大，农作物生产容易遭受低温冷害、早霜等灾害的影响。由于多年玉米连作，造成土壤板结、除草剂残留药害严重，影响单产提高和品质提升。

主攻方向：通过市场引导和政策扶持，把越区种植的玉米退出去，扩大粮豆轮作和“粮改饲”规模。内蒙古、黑龙江和吉林要结合区内畜牧业发展的要求，大力发展青贮玉米，扩大饲料油菜种植，发展苜蓿等牧草生产，满足畜牧业发展对优质饲料的需求。发挥东北地区种植大豆的传统优势，恢复粮豆轮作种植模式。发展优质强筋春小麦，建立硬红春小麦生产基地。力争到2020年，调减籽粒玉米1000万亩以上。

（二）北方农牧交错区

区域特点：该区是连接农业种植区和草原生态区的过渡地带，涉及黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、山西、河北、陕西、甘肃等省（区），属于半干旱半湿润气候区，土地资源丰富，光热条件好，但水资源紧缺，土壤退化沙化，是我国灾害种类多、发生频繁、灾情严重的地区，其中干旱发生概率最大、影响范围最广、危害程度最重。

主攻方向：东北四省区结合畜牧业发展需求和大豆、花生、杂粮杂豆传统种植优势，以发展青贮玉米和粮豆轮作、花生、杂粮生产为主，同时积极发展饲草种植和饲料油菜；冀北、晋北和内蒙古中部以发展耐旱型杂粮杂豆、马铃薯、经济林果为主，陕甘农牧交错区以发展杂粮杂豆为主，因地制宜发展饲料油菜；在生态脆弱区，积极发展耐盐耐旱的沙生植物等。力争到2020年，调减籽粒玉米3000万亩以上。

（三）西北风沙干旱区

区域特点：该区地处西北内陆，位于昆仑山、阿尔金山、祁连山、白于山和大青山以北的广大地区，包括新疆、甘肃、宁夏、内蒙古等省（区）。属于干旱荒漠气候，干旱少雨，光热资源丰富，昼夜温差大，≥10℃积温在2800-4400℃，无霜期115-210天，但水资源紧缺，绿洲沙化、盐碱化严重，牧区草原退化，农业生态系统脆弱。

主攻方向：充分利用丰富的光热资源，重点推广水肥一体化等高效节水措施。在河西走廊灌溉条件较好的地区，发展玉米等制种产业；在宁夏、内蒙古河套灌区，逐步调减高耗水的玉米种植，发展胡麻、油葵、饲料油菜等低耗水作物；在生态脆弱区，积极发展耐盐耐旱的饲油兼用油莎豆等沙生植物；在新疆地区发展青贮玉米和苜蓿生产，满足畜牧业发展对优质饲料的需求。力争到2020年，调减籽粒玉米500万亩。

（四）太行山沿线区

区域特点：该区位于五台山以南、伏牛山以北，包括山西东部和河北西部山区。气候温凉，自北向南从半干旱向半湿润气候过渡，年降水量500-650毫米，地势北高南低，海拔在800-1000米。以旱作农业为主，旱地占耕地面积的80%以上，土层浅薄，水土流失严重。农业基础条件差，灌溉设施不足，春旱伏旱发生频繁，玉米产量低而不稳。

主攻方向：大力发展耐旱的杂粮杂豆和生育期短的青贮玉米。发展沟域经济，促进板栗、核桃、山楂、蔬菜、中药材等特色种养业、农产品加工业和休闲服务业融合发展，提高农业生产效益。力争到2020年，调减籽粒玉米200万亩。

（五）西南石漠化区

区域特点：该区位于横断山脉以东、大瑶山以西，以云贵高原为主体，包括广西、云南、贵州等省（区）。属于温带和亚热带湿润、半湿润气候，水热条件较好，80%以上土地为丘陵山地和高原，海拔500-2500米，地势起伏大，农业立体性强。但光照条件较差，春旱、伏旱和秋旱常有发生；地形复杂，不利于农业规模化经营和机械化生产；岩溶发育广，石漠化严重，农业生态系统脆弱。

主攻方向：结合落实国家退耕还林还草政策，调减山坡地和缺少灌溉保障地区的玉米种植，积极发展杂粮杂豆、茶叶、核桃、油茶、中药材等，改良草山草坡，发展饲用麻、饲用桑、饲油兼用油莎豆和人工草地，支撑本地草食畜牧业发展。力争到2020年，调减籽粒玉米500万亩。

四、推进“镰刀弯”地区玉米结构调整的政策措施

“镰刀弯”地区玉米结构调整是一项系统工程，需要统筹协调、强化指导、加大力度、推进落实，调动各方面积极性，构建农业生产发展长效机制。

（一）加强顶层设计。“镰刀弯”地区玉米结构调整是一项长期的任务，必须统筹谋划，搞好规划引导，有力有序推进。所在省份农业部门应成立结构调整的组织领导机构，明确责任分工，加强协调指导，落实政策措施，特别是要结合本地实际，制定可行的结构调整方案，明确调整方向和重点，科学布局、合理规划，因地制宜推进结构调整。建立健全协作机制，定期开展工作交流，协调解决遇到的实际困难。

（二）强化政策扶持。“镰刀弯”地区玉米结构调整涉及政府、农民、企业等多方面利益，需要加大政策扶持力度，支持地方政府主动推进结构调整，鼓励种养大户、农民合作社、龙头企业积极参与结构调整。完善价格政策。加强与有关部门的沟通协调，完善玉米收储和大豆目标价格政策，稳定种植收益，调动农民生产积极性。完善补贴政策。研究建立合理轮作体系的补助政策，实现种地养地结合。完善金融政策。加强与各类金融机构的协作，积极创新农业金融产品和服务，引导和激励金融资金参与农业结构调整。通过建立信贷担保体系，支持新型农业经营主体开展“粮改饲”、发展现代草食畜牧业，促进农牧结合。同时，要加强主产区基础设施建设，保护核心产能。

（三）推进科技创新。“镰刀弯”地区玉米结构调整需要科技创新，强化技术支撑。大力推进种业科技创新，根据玉米结构调整的需要，加快选育青贮玉米专用品种、高蛋白大豆品种，培育替代种植的高产优质的杂粮饲草等品种。大力推进技术集成创新，改进完善种植制度、栽培方式和配套机具，集成配套籽粒改青贮、玉米改饲草、玉米改杂粮、玉米改大豆等不同种植模式，筛选适宜粮豆轮作施用的除草剂等。

（四）加强示范引导。“镰刀弯”地区跨度大、涉及作物多，需要加强服务指导和信息引导，保证玉米结构调整任务落实到位。各地要因地制宜制定玉米结构调整的技术方案，推介适销对路、高产优质的作物品种，引导玉米结构主动调优、积极调特、努力调深。结合开展绿色增产模式攻关，集成一套玉米结构调整的技术模式，着力打造一批增产增效、节本增效、提质增效的可持续发展示范区。大力推进农牧结合，加大“粮改饲”补助力度，扩大试点范围，以养定种、农牧结合，带动“镰刀弯”地区种植结构优化。

（五）促进产业经营。“镰刀弯”地区玉米结构调整不仅是面积的调减，更是产业的升级。大力培育新型经营主体，重点是培育种养大户、家庭农场、农民合作社等，发挥其在规模化、标准化、机械化等方面的示范带动作用。大力扶持龙头企业，重点是培育一批实力强、信誉好、联系紧的农业产业化龙头企业，加快构建大型企业带动、中小企业拉动、新型经营主体联动的经营机制，推进订单生产、产销衔接、加工转化，助力结构调整和产业转型升级。尤其要扶持发展大型畜牧养殖、加工企业和饲草企业，带动“粮改饲”和农牧结合。

（六）加强市场调控。健全统计监测制度，加强对玉米生产、消费、进出口、储运等重点环节的监测，建立健全中长期玉米供求总量平衡机制、市场监测预警机制和信息会商机制，及时准确掌握玉米市场动态。加强市场调控，完善玉米储备调控体系，优化储备布局，建立吞吐轮换机制。加强进出口调控，根据国内外市场供求情况，把握好玉米进口的节奏和规模。加大对粮食走私的打击力度，保护国内玉米生产者的利益。加强舆论宣传，引导社会公众适当调整膳食结构，大力倡导科学用粮、节约用粮。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  农业部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　   2015年11月2日