6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过农村集体经济组织法，将于2025年5月1日起施行。全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任马正平为公众详细解析这部法律的内容亮点。

问：能否介绍一下制定农村集体经济组织法的背景？

答：集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济组织是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式。农村集体经济组织产生于20世纪50年代我国实行农业社会主义改造时期。在农业社会主义改造过程中，我国农村实现了从互助组到初级农业生产合作社、高级农业生产合作社的演变。人民公社时期，农村集体经济组织发展走了一些弯路。改革开放后，我国鼓励探索农村土地集体所有制的新实现形式，大力推行包产到户、包干到户的生产责任制。20世纪90年代以来，我国各地对农村集体经济组织的法人实现形式展开了广泛探索，并积累了一定经验。党的十八大以来，党中央高度重视农村集体经济发展，农村集体经济组织的功能被进一步充分发挥。在深化农村改革的背景下，农村集体经济组织是实施乡村振兴的重要主体，是加强和改进乡村治理的重要纽带。

制定农村集体经济组织法，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署，为发展新型农村集体经济提供法治保障的重大举措。习近平总书记指出，“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和2017年中央一号文件都明确提出，抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。2018年中央一号文件进一步明确提出，研究制定农村集体经济组织法。党的十九大报告提出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。党的二十大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。但不少地方的农村集体经济组织，存在着组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题，以致没能发挥出其应有的作用。制定农村集体经济组织法，是贯彻党中央决策部署，健全相应的法律制度，为促进农村集体经济发展壮大奠定良好法治基础的重大举措。在立法调研、座谈过程中，农村基层干部、农民群众、人大代表和专家学者普遍认为，全国人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署，抓紧制定农村集体经济组织法，很有必要，也很及时。

制定农村集体经济组织法已经具备了良好的实践基础。2020年农业农村部制定《农村集体经济组织示范章程（试行）》，全国一些省（自治区、直辖市）先后制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例等地方性法规，为制定农村集体经济组织法提供了可资参考的立法经验。截至2021年底，全国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成。这些都为农村集体经济组织立法提供了良好的实践基础。

问：制定农村集体经济组织法意义重大，可否介绍一下立法的重要性主要体现在哪些方面？

答：制定农村集体经济组织法，贯彻落实党中央决策部署，有利于以立法的方式促进宪法实施，巩固农村集体产权制度改革的成果，促进新型农村集体经济高质量发展，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。

一是制定农村集体经济组织法有利于巩固社会主义公有制、巩固和完善社会主义基本经济制度和完善农村基本经营制度。农村集体经济组织依照宪法的规定，实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是维护农村土地集体所有、落实农村基本经营制度的重要组织保障。制定农村集体经济组织法，在坚持家庭承包经营基础性地位、调动广大农民积极性的同时，强调要充分发挥好农村集体经济组织的功能作用，为进一步巩固农村土地集体所有制、巩固和完善农村基本经营制度提供法治保障。

二是制定农村集体经济组织法有利于维护广大农民群众根本利益、实现共同富裕。实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益是“三农”工作的出发点和落脚点。打赢脱贫攻坚战，农村集体经济组织在基层党组织领导下发挥了重要作用。在新时代实现共同富裕，最艰巨的任务是如何更快地提高广大农民的富裕程度，这同样离不开农村集体经济组织。制定农村集体经济组织法，明晰农村集体经济组织成员的权利义务和成员确认规则，规范农村集体财产的经营管理和收益分配制度，依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益，有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制，有利于让广大农民分享改革发展成果，促进农民共同富裕。

三是制定农村集体经济组织法有利于为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供支撑和保障。农村集体经济组织是参与乡村治理的重要主体。随着城镇化推进和集体经济发展壮大，农民对公共服务和公益事业的需求会不断增加，在当前公共财政还难以全面覆盖农村的情况下，农村集体经济是支持农村公共事务和公益事业发展的有益补充。通过立法，促进新型农村集体经济发展，为农村社会事业发展提供支持。同时，从法律制度上规范农村集体经济组织运行管理，健全其法人治理结构，确保农村集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权，有利于防止集体经济组织内部被少数人控制和外部资本侵占的现象，有利于妥善处理各种利益关系和社会矛盾，为推进城乡协调发展，健全乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

四是制定农村集体经济组织法对宪法实施具有重要意义。我国宪法规定，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权；集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题；国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。民法典明确农村集体经济组织是特别法人。农村集体经济组织法贯彻宪法关于农村集体经济组织的规定、原则和精神，突出体现农村集体经济组织作为我国社会主义基本经济制度重要主体的属性特征，合理规范农村集体经济组织的运行管理，促进宪法实施。同时，农村集体经济组织法也具体落实了民法典关于农村集体经济组织是特别法人的规定，有利于民法典的贯彻落实。

问：可否介绍一下农村集体经济组织法的主要内容及其立法亮点？

答：农村集体经济组织法共八章，依次为总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十七条。主要内容如下：

一是明确了农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、特别法人地位、监管部门等。

二是吸收农村集体产权制度改革成果，参考司法实践和地方立法，明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、退出及丧失规则，同时规定了农村集体经济组织成员的权利义务。

三是规定了农村集体经济组织的登记、合并、分立等事项。

四是规范了农村集体经济组织的组织机构。明确了农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，从法律制度上健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。

五是规定了农村集体经济组织的财产经营管理和收益分配制度。明确了集体财产的主要范围，根据相关法律规定和农村集体产权制度改革实践经验，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据，还对农村集体经济组织发展新型农村集体经济的途径，建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督等作了规定。

六是规定了扶持措施。从财政、税收、金融、土地、人才支持等方面，对扶持农村集体经济组织的政策措施作了原则规定。

七是明确了争议解决机制和法律责任。规定了农村集体经济组织内部争议的解决途径，明确了成员撤销诉讼制度，建立了成员代位诉讼制度，规定了相关违法行为的法律责任。

问：农村集体经济组织的成员确认等成员身份权益保护问题，受到广泛关注。请问农村集体经济组织法对此是如何规定的？明确怎样的制度设计？

答：农村集体经济组织的成员确认等成员身份权益保护问题，确实是农村集体经济组织法立法过程中的重点问题。经认真研究，反复修改完善，农村集体经济组织法从多个方面对上述问题作了系统性规定，以保障农村集体经济组织成员身份方面的合法权益。

第一，明确了成员定义和成员确认规则。农村集体经济组织法立法过程中，对成员定义和成员确认规则作了认真研究、反复讨论，最终形成了较为一致的意见。一是对成员定义做出科学、合理的界定，并明确农村集体经济组织依据成员定义的规定确认农村集体经济组织成员，避免因较为宽泛、弹性的规定可能导致成员确认的条件不够清楚明确。二是明确因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员，因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。三是明确规定，确认农村集体经济组织成员不得违反本法和其他法律法规的规定。四是授权省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据农村集体经济组织法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。

第二，完善了对成员确认的监督和救济措施。一是突出加强农村基层党组织的领导，明确成员的确认等需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论。二是加强政府监管，规定农村集体经济组织成员名册和农村集体经济组织章程应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。农村集体经济组织章程或者农村集体经济组织成员大会、成员代表大会所作的决定违反本法或者其他法律法规规定的，由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令限期改正。同时还明确地方人民政府及其有关部门未依法履行相应监管职责的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，依法追究相关责任人员的法律责任。三是规定完善的权利救济途径，明确对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

第三，明确本法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，本法施行后不需要重新确认，以利于此前未被依法确认为成员的当事人依据本法进行维权。

农村集体经济组织法还对妇女权益保护问题作了专门规定，这些规定有利于妇女在面临成员确认及成员身份丧失等问题时依法进行维权。一是明确妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。二是与妇女权益保障法相衔接，规定了检察公益诉讼制度，明确确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。此外，农村集体经济组织法的其他一些规则也有利于保护妇女的成员身份权益。例如，农村集体经济组织法规定，农村集体经济组织成员不因离婚、丧偶等原因而丧失成员身份。又如，根据农村集体经济组织法规定，农村集体经济组织成员结婚，只要是未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织都不得取消其成员身份。

问：农村集体经济组织法对公务员丧失农村集体经济组织成员身份问题作出规定。请问，成为事业单位工作人员、国有企业员工或者聘任制公务员是否丧失农村集体经济组织成员身份？

答：在农村集体经济组织法立法过程中，有不少意见提出，除公务员外，事业单位工作人员、国有企业员工等也应丧失成员身份。经同有关方面研究认为，事业单位情况复杂，有的也不是财政全额保障，且事业单位改革目前仍在进行中；国有企业用工形式也较为多样。实践中各地做法也不一样，有的规定只有公务员丧失成员身份，有的规定公务员和事业单位工作人员都丧失成员身份，还有的规定公务员、事业单位工作人员、国有企业员工都丧失成员身份。考虑到上述情况，国家立法宜保持适当的包容性，不对事业单位工作人员、国有企业员工丧失成员身份问题在法律上作统一规定，根据农村集体经济组织法第十七条第一款第五项的授权，可以由地方立法或者农村集体经济组织章程根据实际情况确定。

此外，根据公务员法的规定，聘任制公务员的聘任合同期限为一年至五年，与一般公务员存在较大差别，不宜从法律上规定聘任制公务员一概丧失农村集体经济组织成员身份，因此农村集体经济组织法对此类公务员作了与一般公务员不同的制度安排，与事业单位工作人员、国有企业员工等人员一样，是否丧失成员身份，法律不作统一规定，根据农村集体经济组织法第十七条第一款第五项的授权，可以由地方立法或者农村集体经济组织章程根据实际情况确定。

问：在农村集体经济组织法制定过程中，是如何处理立法与农村集体产权制度改革两者间关系的？

答：2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，部署从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成农村集体资产清产核资，力争用5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。截至2021年底，全国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成。

农村集体经济组织法立法的一个重要考虑即是认真总结农村集体产权制度改革的实践经验，将其以法律形式固定下来。农村集体经济组织法关于成员确认的规则、集体财产的经营管理和收益分配规则等重要内容，均体现了对农村集体产权制度改革成果的确认和巩固。此外，为了做好法律实施前后的衔接，农村集体经济组织法在“附则”部分还专门明确了两个问题：一是明确本法施行后，之前已按国家规定登记的农村集体经济组织及其名称在法人登记证书有效期内继续有效；二是明确本法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，本法施行后不需要重新确认。

总体来说，农村集体经济组织法对有共识的实践经验进行了提炼和确认，进一步巩固了农村集体产权制度改革的成果，对于目前还看不清、拿不准、尚未达成共识的做法，将留待实践进一步探索。

作者：农民日报·中国农网记者 李秀萍